Avons-nous besoin d’un palier régional ?

Ce texte a d’abord paru dans Nousblogue.ca le 27 mai 2015

L’une des caractéristiques du nouveau modèle de gouvernance qui se met en place est l’exclusion de la société civile des instances de décision[1]. Une deuxième dimension des changements en cours est l’abolition du palier régional.

L’abolition des Conférences régionales des élus, la disparition des agences régionales de la santé et des services sociaux puis des forums jeunesse régionaux sont des manifestations évidentes de cette politique qui n’a pourtant jamais été annoncée comme telle mais qui se concrétise au fil de maintes décisions. L’élimination des directions régionales de plusieurs ministères s’inscrit dans ce mouvement. L’avenir des instances régionales vouées à la persévérance scolaire est lui aussi incertain.

Le sujet de ce blogue est le développement collectif. Avons-nous besoin d’un palier régional de gouvernance pour soutenir ce développement ?

Il est évident que la question se pose différemment d’une région à l’autre. L’une des raisons pour cela relève du sentiment d’appartenance. Dans certains coins du Québec, l’identité régionale est forte alors que, dans d’autres, elle est pour le moins fragile. J’ai eu l’occasion, depuis la création de l’INM, de travailler avec des CRÉ à divers endroits et j’ai pu mesurer la difficulté ressentie par plusieurs de susciter l’adhésion au territoire englobant d’une région. Les Beaucerons s’identifient à la Beauce mais guère à Chaudière-Appalaches. La Montérégie n’est pas encore devenue un territoire d’appartenance.

Une disparition programmée ?

En réfléchissant à cette question, je me suis rendu compte que la disparition du palier régional était en quelque sorte programmé depuis plus d’une décennie, même si ce projet n’était jamais énoncé comme tel.

Déjà, au début des années 1980, la création des Municipalités régionales de comté (MRC) préfigurait d’une concentration de responsabilités sur le plan territorial à ces nouvelles entités regroupant plusieurs municipalités locales. Par la suite, la fusion de commissions scolaires confirmait une volonté étatique, toutes couleurs politiques confondues, de consolider le territoire sous-régional comme une échelle de gouverne de plus en plus structurante.

Les fusions municipales du début des années 2000 allaient dans le même sens. Non seulement de grosses villes naissaient de cette opération mais des villes devenaient villes-MRC, des communautés rurales étaient consolidées, des agglomérations et des communautés métropolitaines étaient créées, regroupant services et instances de planification, de coordination et de concertation en-deçà du palier régional mais au-dessus des villes sur des territoires de taille et de densité variables mais désormais structurants, bien davantage que la région administrative.

Dans un texte paru dans L’état du Québec 2002, Jean-Pierre Collin prévoyait que ces fusions allaient mener à « penser autrement le palier régional », « revoir les responsabilités municipales » et même la « révision sinon du mandat du moins des activités des CLD » : « Il faut prévoir que les villes-MRC avec leurs maires et leurs communautés rurales renforcées avec leurs préfets élus voudront s’imposer comme le principal sinon le sel intervenant en matière de développement économique », écrivait-il.

Collin se demandait si des municipalités n’en viendraient pas à provoquer volontairement leur annexion à une municipalité voisine afin « d’atteindre le seuil critique en regard des impératifs de l’aménagement et du développement et surtout de la capacité suffisante à l’exercice des nouvelles responsabilités ».

Confier des responsabilités aux élus locaux

Avec les fusions, on voulait régler trois problèmes : l’iniquité fiscale (effet trou de beigne), les difficultés de coordination sur des enjeux qui débordaient les territoires des anciennes municipalités, les coûts pour l’État québécois en programmes d’infrastructures ou de soutien au développement urbain.

Au même moment, pourtant, le gouvernement du Québec, alors dirigé par le Parti québécois, misait sur le palier régional pour assurer notamment le développement économique. Les projets Accords, menés sous la coordination du ministère du « Développement économique et régional » et ses directions régionales, avec le concours de la SGF et des Conseils régionaux de développement (CRD, ancêtres des CRÉ), visaient à ce que chacune des régions identifie ses forces et choisissent des créneaux de développement. Après l’arrivée au pouvoir des libéraux, la responsabilité des régions a peu à peu disparu de la dénomination des ministères.

Par la suite, tant sous les libéraux que sous le bref passage du Parti québécois au pouvoir de 2012 à 2014, la décentralisation est revenue à l’ordre du jour. Les deux unions municipales, UMQ et FQM, ont réclamé plus de pouvoirs pour les villes, une plus grande autonomie, la reconnaissance des municipalités comme des gouvernements de proximité. Qu’advenait-il des régions dans ces nouveaux schémas de gouvernance ? Dans son livre bleu sur la gouvernance de proximité, la FQM dit que dans le contexte de la décentralisation, « les compétences attribuées aux régions seront très variables » et « devront correspondre à la volonté des MRC d’y confier les mandats spécifiques ».

Claude Béland et Yvon Leclerc proposait en 2003 dans « La Voie citoyenne », de prendre le parti de la décentralisation. « D’abord parce que les années récentes nous ont montré que les individus et les communautés locales sont en mesure d’assumer beaucoup plus de responsabilités qu’auparavant. Ensuite, parce que plus la reddition de compte est située près des citoyens et citoyennes, moins les contrôles ont besoin d’être détaillés ». Ils proposaient donc une décentralisation vers les MRC accompagnée d’un exercice de planification territoriale arrimée au schéma d’aménagement.

La fin de la déconcentration

Les CRÉ, ne l’oublions pas, n’étaient pas seulement des structures de concertation mais aussi le fruit d’une volonté étatique de déconcentration, vers le palier régional, de responsabilités provinciales, liées à la gestion du territoire ou à la modulation régionale de programmes sociaux comme celui des Centres de la petite enfance. Le gouvernement ne semble plus chérir cette volonté de déconcentration et les villes disent ne pas en vouloir.

La déconcentration de la responsabilité provinciale se matérialisait également dans le domaine de la santé et des services sociaux par l’existence des agences régionales, récemment abolies et remplacées par 28 Centre intégrés de santé et de services sociaux sur autant de territoires sous-régionaux ou supra-locaux. Ces 28 établissements relèvent désormais directement du ministre. La planification territoriale des services revient à ces établissements. Dès le début des années 2000, ces instances régionales pourtant anciennes ont été remises en question. On parle de leur abolition depuis longtemps.

Voilà où nous en sommes. Le territoire de gestion, de planification et de concertation privilégié est désormais celui de la MRC, de la Communauté métropolitaine ou de l’agglomération urbaine. La relation entre ces territoires est établie directement avec le gouvernement provincial (ou fédéral dans certains dossiers). L’intermédiaire régional semble avoir été jugé inutile pour la bonne marche des programmes gouvernementaux et le développement des territoires. La même réflexion existe dans le domaine de l’éducation.

Le risque des inégalités

Cette nouvelle situation change-t-elle quelque chose pour le développement collectif ? Sans doute puisque des concertations fructueuses au niveau régional disparaissent. Dans certaines régions, les MRC voudront peut-être les ressusciter sous une autre forme. Les configurations seront variables d’une région à l’autre, et donc inégales. L’un des risques de l’autonomie locale demeure l’accroissement des inégalités. C’est aussi un pari sur la capacité d’agir et de s’organiser des communautés. Autant cela reflète-t-il un souhait souvent exprimé, autant cela met au défi ses communautés de relever leurs manches et de réussir. Les défis changent de nature. Les besoins de soutien aussi.

Voilà l’une des questions à examiner au cours des prochains mois.

[1] Voir à ce sujet mon billet de Nous.blogue sur ce sujet.